城镇化“钱”途共识:探索成本分担机制

日期:2013年12月25日 15:33

中央经济工作会议首次“套开”全国城镇化工作会议,明确提出了推进新型城镇化的指导思想、主要目标、基本原则、重点任务。

    《财经国家周刊》从一位知情人士处获悉,在城镇化工作会议上,相关各方就将要出台的《国家新型城镇化规划》进行了讨论,在土地制度改革如何推进、户籍制度改革如何破除城乡二元体制等关键问题上,还存在激烈争议,背后则与推进新型城镇化不得不面对的巨额资金需求息息相关。

    国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎认为,当前中央政府债务占财政收入比重过高,地方政府债务率仍处于较强的风险区域,土地财政难以为继,地方融资方式仍然单一,在此背景下,推进新型城镇化确实面临巨大的成本压力。

    上述知情人士分析,在这一背景下,《国家新型城镇化规划》不会很快出台,预计此次会议形成方案后,还会有一轮征求意见过程,最终定稿发布实施要等到2014年上半年。规划发布之后,相关部委会陆续出台土地、户籍、产业配套等实施政策,选择若干地方推进试点。

    难点上的争议

    从此次中央城镇化工作会议释放的消息可以看出,决策层在很多方面均已经达成共识。比如将城市群作为城镇化载体,将农民工市民化作为城镇化的主体,城镇化目标也由过去的“以经济增长为中心”过渡到“守耕地和生态红线的多点平衡”,城镇化融资模式从过去土地财政单一主体发展到现在的“多元化主体”,政府角色从“全面主导”变为“引导”,等等。

    但据知情人透露,各方在一些关键问题上仍然存在较大分歧,这些分歧最终归结为一点,便是资金问题。

    比如,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。

    然而,地方政府对于推动农村集体经营性建设用地入市却并不积极,因为一旦推广开来,将大大削减地方政府的土地出让收入。在这一背景下,有专家担心,未来在推动农村集体经营性建设用地入市的过程中,地方政府为缓解面临的城镇化成本压力,可能会想办法提高自身的获益份额,侵占农民权益。

    一位长期从事土地纠纷案件的律师对《财经国家周刊》记者指出,从土地流转的交易环境上看,此项改革的推进也面临制约。目前,宪法中对于土地承包经营权是否可以作为股份资本没有规定,而按照公司法,农民的承包经营权在公司对外清偿债务时,可以转让给公司的债权人,因此农民有失地风险。

    户籍制度改革方面,难点同样落于其背后复杂的利益格局。中国社科院7月30日发布的《2013城市蓝皮书》预计,到2030年前全国大约有3.9亿农业转移人口需要实现市民化。按照农业转移人口市民化人均公共成本13.1万元计算,要解决3.9亿人的市民化问题,需要大约51万亿元成本。

    国家发改委城市和小城镇改革发展中心战略策划部副主任郑明媚接受《财经国家周刊》记者采访时认为,如果农民工市民化中产生的成本,主要依靠地方自身财力来解决,地方城市吸纳农民工落户的积极性显然不高。

    探索成本分担机制

    据国家开发银行测算,未来3年中国城镇化投融资资金需求量将达25万亿元。如此巨额的资金需求,意味着“钱从哪儿来”,将成为新型城镇化面临的一大难题。如何分担城镇化成本,也自然成为推进城镇化的焦点所在。

    面对城镇化资金难题,此次中央城镇化工作会议做了相应部署,要求建立多元可持续的资金保障机制。要逐步建立地方主体税种,建立健全地方债券发行管理制度,研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构,鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营等。

    冯奎认为,化解城镇化成本难题,首先要分清政府应该承担的成本和非政府应该承担的成本,要建立农民工市民化成本的分担机制。纵向层面上,要划分中央、省、城市政府的职责,横向层面上可设计成本共担等办法。

    冯奎建议,中央政府要建立和完善对农民工流入地的转移支付制度,重点对社会保障、教育医疗、就业培训、住房保障等方面进行支持;要建立重大资源的省际调配制度,可将用地指标与农民工流向挂钩,在全国范围内调拨;中央补助资金来源可以考虑发行国债,也可以考虑提取一部分国企上缴的红利。

    省级政府可建立农民工专项资金,重点支持跨地市农民工流向较多的地市。城市政府要投入财力,承担农民工市民化过程中改扩建所需的公共设施、基础设施、社会设施等产生的成本,配套做好教育、医疗、社会保障等基本公共服务支出。流入地政府和流出地政府还要共同分担农民市民化成本。

    棚改杠杆效应

    记者注意到,此次中央城镇化工作会议明确指出,新型城镇化着力点之一就是深入实施城镇棚户区改造。在2013年6月26日召开的国务院常务会议研究部署加快棚户区改造时,明确强调棚户区改造既是重大民生工程也是重大发展工程。

    那么,棚户区改造能否如愿发挥“四两拨千斤”的杠杆作用?

    《棚户区改造案例研究》一书作者、中经汇成(北京)城乡规划设计研究院院长印建平接受《财经国家周刊》记者采访时认为,城镇化工作会议要求“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”,棚户区改造正体现了这种向内拓展的城镇发展新思路。

    从解决资金难题上看,印建平认为,利用棚改后腾退出来的部分高价值地块,来换取社会资金和商业资本对棚改的投入,是可取的办法,能够缓解中央和地方的资金投入压力。

    记者了解到,为落实中央提出的2013年至2017年新增1000万套的棚户区改造计划,中央计划投入约2.5万亿元资金,包括中央财政预算、地方财政预算、国家开发银行贷款、商业银行贷款和债券资金等其他资金来源。

    目前,相关机构和企业纷纷抓住机会,探寻此轮投资盛宴中新的投资机会,例如城市建设、绿色建筑、公共服务扩容等增值地带。

    据《财经国家周刊》记者了解,目前中央虽然寄希望于通过棚改撬动新型城镇化,但同样存在忧虑,担心棚改会演变为新一轮的房地产热潮,棚改规模扩张过快,还可能给地方政府带来债务风险。

    值得关注的是,部分地方政府已经比中央走得更快,他们希望通过棚改,在用地、资金、城建、民生等方面一举多得,甚至出现了冒进的势头。

    有消息人士对记者表示,近日,住建部和财政部在郑州联合召开了11省市的座谈,要求地方缩减2014年的棚户区改造规模,原因是地方上报的改造计划是中央计划改造量的2倍还多,这令中央计划投入的2.5万亿资金顿时显得捉襟见肘。


    未来,棚户区改造是否能够成为撬动新型城镇化的一个支点,还有待进一步观察。

    据知情人士透露,此次城镇化工作会议上有不少意见认为,推进新型城镇化必须要与房地产开发适当结合。但在中国城市发展研究院副院长袁崇法看来,不应该再把城镇化片面理解为经济事件、理解为仅仅是经济领域里边投资的问题。

    他认为,即便现在有充足资金,别的条件不具备,城镇化也不能往前走太快。新型城镇化绝不仅仅是房地产开发和基础设施配套建设。

    “中央定调‘顺势而为’背后的含义,就是说,有多大能力,就干多大事情。”袁崇法说。